Dans le courant du XIIème les habitants de la ville d’Avignon décident de s’organiser contre le pouvoir de leurs suzerains le comte de Toulouse, qui est alors comte de Provence, et surtout l’évêque d’Avignon, qui a un énorme pouvoir sur la ville et la dirige quasiment de fait. A partir des années 1130-1140 ils s’organisent et votent, par un processus complexe, pour des consuls, au nombre de huit, qui gouvernent la cité. À partir de 1225 les consuls sont remplacés par un podestat unique, le plus souvent d’origine italienne. Ces changements institutionnels sont sur le modèle des villes d’Italie du nord. Pour qualifier ces régimes politiques, on parle de consulat puis de commune d’Avignon lorsque les consuls sont remplacés par le podestat.
Le palais des consuls, ou palais de la commune, est héritier de cette époque. Si l’aspect actuel ne date pas entièrement de cette dernière, le bâtiment a tout d’abord été construit au XIIème comme lieu où siégeaient les consuls, puis le podestat et son administration. Il est intéressant de noter que le bâtiment fut construit surélevé, sur des ruines romaines, sûrement afin de créer une idée de continuité, de légitimité de ces nouvelles institutions communales. Aujourd’hui presque caché par les murs massifs du palais des papes situés à proximité, il faut se rappeler que le palais des consuls est antérieur au palais des papes et était sûrement une construction très importante, et très visible, dans l’Avignon du XIIème siècle.